1958年户籍制度的出现是复杂经济形势而产生

1958年1月全国居民代表大会常务委员会通过的“我国户口登记条例”明确规定：“公民从农村迁移到城市时，必须持有城市劳动部门的就业证明、学校的入学证书或者城市户口登记机关的迁入许可。”[1]（P4）“条例”的出台，使城乡之间的自由流动在此后几年几乎完全受阻。近年来，随着改革开放的深入，人们不断地批评甚至否定这种不合理的户籍制度，也开始探索其形成的历史原因。   一些人认为：“为了使新兴工业城市从一开始就具有与西方相同的现代气质，我们还必须依靠行政手段建立户籍、粮食供应等制度，强行建立城乡分割的高墙，以防止农村人口大规模涌入，分享城市居民的利益，降低城市生活现代化水平。”   这一观点得到了进一步发展，认为“所有的制度和法律都遵循着利益。1958年户籍制度的建立，既是我国城乡居民利益矛盾和利益冲突的结果，也是城乡利益格局固定的表现。在不可能缓解城市失业、保护公民迁徙自由的情况下，牺牲公民的行动自由是有意义的，解决我国城乡利益矛盾的思路自然难以脱离保护公众利益的思维框架。学者和政策制定者都是公众的成员，自然会从公众的角度更多地考虑这个问题，“他说。[3]（p19≤20）   户口注册条例宣传册   笔者认为，1958年户籍制度的出现是建立在保护公众利益的基础上的，这显然是意识形态上的。历史问题往往是由前后因素的相互作用引起的。1958年，户籍制度的出现不仅仅是为了保护公众利益，而是受到当时复杂的社会经济形势的影响。   一.优先发展战略对重工业的影响   1953年9月，毛泽东和梁漱溟在全国政协扩大会议上进行了激烈的辩论。梁漱溟当时在会上说：“在过去30年的中国革命中，中国共产党依靠农民，以农村为基础。但是，进城以后，工作重心转移到城市，农民长大的干部也转移到城市，农村必然会空空如也。特别是近几年，城市工人的生活迅速改善，农村农民的生活仍然悲惨。因此，来自全国各地的人都跑到了这个城市（包括北京）。这座城市不能让他们回去并形成一个盾牌。有人说，今天工人住九天，农民住九地，“九天”和“九地”是有分别的。这是值得注意的。“[4]（第132页）   对于梁漱溟的话，毛泽东认为是“阶级斧头”，是“分裂主义”和“摧毁”工农联盟的基础，是“彻底彻底的反动思想”。他指出，“工人和农民的区别在于工人的收入比农民多，但土地改革后，农民有土地，有房子，生活日益改善”，有些农民的生活比工人好。一些工人的生活也有困难。怎样才能使农民更多？你有梁漱溟的路吗？你的意思是“不要受寡头主义的影响，而要受不平等的影响”。如果你这样做，不是靠农民自己的劳动和生产来增加收入，而是把工人的工资和农民的工资平均起来，把一部分给农民，这不是在破坏中国的工业吗？如果我们这样做，我们将摧毁国家，并死于党。“[5]（p 108≤113）   由于一些深层次的原因，我们还未能对毛梁之间的争论作出正确的分析。然而，毛泽东对梁漱溟的反攻清楚地告诉我们，“把农民赶出城市”的原因不是为了保护城市居民的利益，而是为了保证工业化，这是社会平等与高速工业化建设之间不可调和的矛盾的结果。   众所周知，我国成立初期，社会生产力是非常落后的。同时，新中国所处的国际环境也非常不利。以美国为代表的西方国家因自身利益而对中国大陆政权的变化不满意，对新中国采取了敌视政策。尤其是1950年的朝鲜战争，加剧了已经紧张的中国和西方之间的紧张关系。新中国开始在政治、军事和经济领域受到西方国家的孤立和严重阻碍。这种严峻的国际环境使新中国领导人感到巨大的压力，迫切希望改变中国贫困落后的局面，加快推进我国工业化进程。在此背景下，经过1950/1052年短暂的经济复苏，新中国领导人选择了苏联社会主义模式，走上了重工业优先发展的经济发展道路。   从经济理论上看，重工业属于资本密集型产业，其发展需要大量的原始资本积累。但是，作为刚刚通过帝国主义侵略和掠夺获得独立的新中国，西方国家不可能通过对外战争积累原始资本，而只能依靠自身积累。但是，新中国社会生产力发展水平很低，经济盈余小，农村地区分布广泛，融资能力薄弱。在一个五年计划期间，国家在各种建设上投入了700多亿元，相当于7亿多两黄金。这么庞大的建设基金从何而来？为了确保重工业优先发展战略的顺利实施，新中国领导人只能借助国家权力建立高度集中的国家计划经济体制，调动和利用全社会的各种资源，依靠农业提供原始积累，为工业生产提供粮食和工业原料，实施以工业特别是重工业为主的经济发展战略[6]（P 153）。   但是，由于战争和饥荒的破坏，土地改革结束后，中国粮食生产虽然在1952年迅速恢复（粮食产量比1949年增长了44.8%），但仍然只有3200亿斤，远远不能满足国家工业建设和居民日益增长的物质需求。由于农业需要为工业化的发展提供大量的原始积累，土地改革后必须改变私营农业经济的分散发展，引导和组织农民走上农业集体化的道路。1955年7月31日，毛泽东在中共中央召开的省、市、自治区党委书记会议上明确指出，如果不能在三年左右的规划范围内基本解决农业合作问题，就不能解决商品粮和工业原料年增长与目前农作物产量极低的矛盾。“我们的社会主义工业化事业将面临巨大困难，我们将无法完成社会主义工业化”[5]（p 181≤182）。1956年4月，毛泽东在“十大关系”讲话中再次明确指出：“重工业是中国建设的重点，必须优先重视生产资料的生产，这一点已经确定。然而，不能因此忽视生计手段，特别是粮食的生产。如果没有足够的食物和其他必需品，我们首先就无法养活工人。关于重工业的发展，我们还能谈些什么呢？“[5]（P 268）   一九五七年十二月十八日，中央、国务院在“制止农村人口盲目外流指示”中也明确指出：“中国社会主义建设的方针是在优先发展重工业的基础上，同时发展工农业。农业在我国社会主义建设中起着非常重要的作用。农业人口的大量外流，不仅会减少农业劳动力，阻碍农业生产的发展和农业生产合作社的巩固，而且会增加城市失业人数，给城市工作的各个方面带来许多困难。目前，党和政府正在动员大批城镇干部和中小学毕业生到农村去，到山里投资农业生产。当然，农村人口不能盲目地流入城市。“[7]（P229）   因此，为了保证农产品计划的完成，党中央加快了农业集团化进程，使农业生产直接由行政力量控制。然而，在实现农业集团化的过程中，由于饥荒和城市的吸引，大量农民涌入城市，导致大批农民从农业生产一线流失，这不仅影响到农村集团化进程，还会导致农业生产力下降，影响重工业优先发展战略规划的顺利实施。因此，为了稳定农村形势，防止合作社劳动力流失，制定严格的户籍移民制度已经正式提出。   以上内容充分说明了优先发展重工业战略对形成孤立的城乡户籍制度的重要影响。此外，有学者指出，重工业优先发展的战略直接降低了城市的就业能力，这也是1958年户籍制度中取消自由移民原则的原因之一。由于一个和第二个五年计划时期基本建立了以军工重工业为主导的国家产业体系，“重工业战略”使工业形成了摆脱劳动力过剩和资本短缺条件约束的趋势，向资本密集型而非劳动密集型方向发展，导致资本形成要素中资金短缺取代和排斥剩余劳动力。“非农生产部门就业增长缓慢”[8]（P60）。   换言之，重工业优先发展的策略，导致就业人数下降。同时，由于重工业的优先发展战略，国家在城市建设中采取了将消费型城市转变为生产型城市的政策，城市产业的发展已大大沦为纯生产领域，导致以服务业为主的二、三产业严重滞后。第二、第三产业的不发达，不仅造成了市场的萧条和市民生活的不方便，而且阻碍了城市的许多就业道路，降低了城市的就业能力。在这种情况下，为了保证原有城市人口的就业，我们只能使用户口迁移系统来阻止农民迁移到城市。   二.计划经济体制的制约因素   1953年以后，随着三大改革的推进和苏联模式的全面推进，以计划经济为特征的高度集中统一的社会主义经济体制在我国逐步建立和形成。在这种高度集中的计划经济体制下，城市户口开始与各种计划相联系。   首先，在城镇劳动制度中，统一分配已经取代了自营职业和自营职业的政策，是否有城市的户口已经成为城镇就业的标准。1953年以后，劳动管理的权力完全集中在中央政府，任何单位都不允许自己从社会上招聘工人，也不允许他们裁减多余的正规工人、学生和学徒。据有关资料显示，城市建筑业率先实行统一的劳动力招聘和分配制度。不久，统一的劳动力招聘和分配制度从建筑业扩大到国家机关和国有企业，以及公私合营。   到1956年底，国家不仅包括国有企业和公有合伙企业的职工，而且还包括中学、技校学生和转业的城市士兵的就业。在农村，随着农业合作社运动的迅速发展，农村人口逐步向农业生产合作社组织。在农业合作社中，每个农民只是农村社会主义生产集体组织的成员，其活动和就业仅限于其所属的合作社制度。1953年至1957年，国家连续发布通知，要求城市所有用人单位不得招收农村人员到城市工作。从那时起，没有户口镇的农村人口一直被封锁在城市工作的道路上。   其次，将户口与食品挂钩是计划经济的另一种重要管理方式。由于种种历史原因，在我国成立初期，国家决定采取计划采购、计划供应的方式，即粮食的统一购销。1953年11月19日，一百九十四届行政会议通过了“关于执行粮食计划采购和计划供应的命令”。该命令规定：“生产粮食的农民应当按照国家规定的粮食种类、收购价格和计划收购的分配数量，向国家出售剩余粮食，农民可以自由储存和自由使用除公共粮食和计划收购以外的剩余粮食。”发言人说：“在城市，机关、团体、学校、企业等的人员，可透过其组织提供；”对于一般市民，可发出粮食采购证明书，可凭证明书购买，或暂时根据户口的簿册购买粮食，“发言人说。该订单首次将粮食供应与户口联系起来。1955年8月，国务院在总结两年统一购销经验的基础上，发布了“城镇粮食定量供应暂行办法”。“城镇粮食定量供应暂行办法”规定，城镇居民口粮、工商用粮食和牲畜饲料用粮食，应当按照批准的供给量发给代金券。供应凭证分为七种类型：市居民粮食供应证、工商业粮食供应证、市饲料供应证、市居民粮食供给转移证、全国普通粮食券、地方粮食券和地方饲料券。“[9]（P 115）   同时，国务院颁布了“农村粮食购销统一销售暂行办法”，对粮食的订购、订购、销售作了详细规定。农民以粮食生产为生的，“农村居民迁往其他地方的，应当按照户口迁移证[9]（P 129）办理国家粮站粮食供应转移手续。这两项“暂行办法”颁布后，我国各种计划经济的门票开始大量流通，与粮食的关系日益密切。在实施城镇粮食定量供应之初，由于农村人口进城问题并不十分严重，国务院关于城镇粮食定量供应的暂行办法还允许“农村居民在城镇之间购买熟食时，可以暂时不依赖全国各地的地方粮票或普通粮票，也就是说，只要农村人口口袋里有钱，就不会挨饿。然而，在1957年左右，农民进入城市的趋势被禁止了很长一段时间。在这种情况下，粮食供应系统也被动员起来，作为阻止农民进入城市的一种手段。1957年12月，党中央、国务院要求“加强对城市粮食供应的控制，严禁在没有户口或虚假报户口的情况下获取粮食或买卖粮食票的行为。”   第三，该计划中的各种福利补贴制度也与户口有着严格的联系。重工业优先发展战略确立后，为了实现建设资金的高积累，国家从20世纪50年代初开始实施一套降低劳动力成本的政策。其中，当时建立了低工资制度。1955年8月，国家决定实施所有工资制度，取代以往的供应制度。1956年4月以来，全国实行工资制度，各国家机关、企事业单位的工资标准、水平、晋升措施和增长率，以及增长率，由国家统一制定，地方和各单位无权调整。但是，这一统一规定的工资水平很低，直到1978年，大多数年份工人的平均年薪都不到600元。“由于低工资必然会降低城市工人阶级购买必需品的能力，如果允许他们面对由市场决定的必需品价格体系，他们将无法维持正常的生活，从而使劳动再生产处于收缩状态，这势必影响重工业战略优先发展的事实，并会引起社会不安。”   为了解决这些问题，国家开始实行福利补贴制度，以保障城市劳动者的正常生活。这些福利包括劳动保险、住房补贴、公共医疗、价格补贴、交通补贴、副食品补贴、独生子女补贴等。据统计，仅在一个五年计划期间，国家就投资建设了9454万平方米的职工新房，并为职工支付了103亿元的劳动保险、医疗和福利费用。[11]（P 190）以社会保险为例，当时企业工人社会保险的内容包括残疾、疾病、生育、老年、死亡和其他项目，以及支持其直系亲属的工人的有关待遇。研究指出，从西方社会保险制度演变的角度来看，我国社会保险制度从一开始就很少有这样一套完整的社会保险制度。[12]（P61）一些项目，如医疗，工作人员和工人几乎免费享受；他们供养的直系亲属也有权享受半价医疗。到1956年，94%的国有、公私伙伴关系和私营企业雇员享有社会保险。   经历过计划经济的人们理解了这些社会保险和福利补贴制度的内涵，它们的出现巩固了工农业产品低价格水平上的剪刀差。在剪刀差的政策倾斜下，城市人口的增长是不可避免的。然而，有限的资源不能满足城市人口无限扩张的总体需要，这就要求限制城市居民领取计划福利补贴的人数。因此，为了避免政府补贴被大量新的城市人口“搭便车”，政府以‘逐步改善工人和农民的生活’为理由，以产业优先为理由暂时关闭了城市大门。“[13]（P53）。   3.是否有历史传统的影响？   在探讨新中国户籍制度产生的历史原因时，也有人认为，这种制度之所以出现在中国而不是在其他计划经济国家，主要在于我国户籍制度安排的设计者、决策者和实施者，虽然他们或多或少地接受了马列主义教育，以帮助西方文明。但他们的思维和行为模式更受中国传统历史文化的影响，“[14]”（P37≤38）。   也有人说，虽然1956年在中国建立的社会主义制度是建立在半封建半殖民地土地上的一种新制度，但由于其民主、法律制度和生产力都很脆弱，没有资本主义的充分发展，它仍然遵循旧中国的户籍制度，农民仍然在土地上重新固定，“没有行动、流动、生活和选择工作的自由”。   笔者认为，上述观点对我国早期国情的判断是合理的，但并不令人信服。我国成立后，计划经济体制很快建立起来。在这一过程中，中国共产党和中国共产党领导的广大居民群众，都是国家社会活动的主体。中国共产党作为新国家的领导人，在制度建设中起着举足轻重的作用。如前所述，我国成立以来，中国政府通过各种制度的制定，特别是1953年计划经济体制建立后，不断建立起各种相应的规章制度和制度，确定了中国居民的社会地位和生活方式。与此同时，我国城乡各行各业的人们也在逐步调整自己的思想和行为，逐步适应新的社会、政治和经济体制。然而，领导者和领导者之间的思维方式和行为有时并不一定完全一致。当两者之间出现分歧时，前者必须为既定的战略部署采取一些强制性措施。以往的讨论充分说明，1958年户籍制度的建立就是这样一个历史背景的产物。因此，无论中国传统历史文化在多大程度上影响着当时户籍流转制度的制定者和设计者的“思维和行为方式”，首先要遵守的是既定的政治制度和经济制度安排，而不是传统的户籍制度。关于这一点，罗瑞卿在阐述1958年“户口注册条例”的历史作用时非常明确。他指出，“条例”的作用主要是“准确、及时地掌握全国人口的分布、增减和变化，有计划地为国家进行社会主义建设，制定国民经济计划，正确实行统一购销，统筹安排劳动力、就业和劳动力配置。”以及计划生育、提供人口信息等重要措施（P354o355）。事实上，这表明1958年户籍制度的变化完全是为了顺应当时的计划经济建设，而不是受到中国传统历史文化的巨大惯性的影响。总之，户籍转移制度作为特定历史时期政治、经济、文化、社会的一种共识形式，只能随着历史条件的变化而改变，户籍转移制度也不例外。   从中国古代历史的角度看，中国古代户籍制度中存在着“等级户口”和“遗传户口”，这是没有人否认的事实。我国成立后，1958年以后中国社会出现了城市户口与农业户口的区别，这一区别直接影响到公民的就业、教育、社会福利等诸多方面。然而，从本质上看，当代中国户口同一性与古代等级身份体系和遗传户口的区别是完全不同的。古代身份制度下各阶级的政治权利和社会权利极其不平等，身份水平的实质是阶级利益的差异和对立，但在目前的户口中，剥削阶级作为一个整体阶级被消灭后，社会主义公有制基础上的社会分工是不同社会分工的结果，全国居民的整体利益是一致的，利益之间没有本质的区别和对抗。农业户口与城市户口在中国社会中的差异主要是由于当时我国社会生产力相对落后，虽然建立了平等、先进的社会主义制度，但在许多方面不能满足广大居民群众的物质文化需求。因此，有必要采取一些临时性的特殊措施，保证国家社会主义工业化建设在一定时期内顺利进行。当代中国户籍制度必须采取措施区分城乡居民的户口身份，这与古代户籍制度中的等级身份制度和遗传户口制度无关。如果有一些相似之处，那只是外在形式的相似，而不是古代户籍制度的延续。   另外，经过几千年的中国古代社会，农民一直被历代统治者束缚在土地上，无法自由迁徙。这种情况一直存在的原因，与中国古代长期自给自足的自然经济密不可分。近代以来，随着商品经济的发展、社会活动的增多和自由民主思想的传播，随着清朝的灭亡，限制人口自由流动的传统户籍制度逐渐消亡。此后，历届中国历届政府都在法律上承认了居民的自由迁徙和居住权，自由移民已成为历史发展的趋势。这充分表明，虽然近代中国还没有经历资本主义的全面发展，但自由移民已经成为中国社会的要求，至少在近代中国法律中是存在的。新中国成立初期，民主、法制和生产力的基础非常薄弱和脆弱，这是不争的事实。正是由于这些因素的存在，新中国户籍移民政策的制定者和设计者才会无视宪法中关于公民迁徙自由权的规定，随意改变宪法的意志。然而，他们的出发点却不能与“中国传统历史文化具有极大的惯性”相提并论。因此，将新中国户籍转移调整制度与中国古代移民制度进行比较，称其为“封建主义”或“落后”，在理论上是站不住脚的。   综上所述，1958年废除迁徙自由原则的原则不是植根于“我国亚洲生产方式所构想的独特的历史文化景观和国情不能超越几千年历史所创造的传统行为”，而主要根植于新中国的经济发展战略和计划经济体制。